La cuestión en debate

Estado y sistemas de pensiones

sábado, 12 de agosto de 2017 · 00:00
 Alberto Bonadona Cossío

En muchas ocasiones leo y escucho el comentario acerca de que Bolivia copió el sistema de pensiones de Chile. La respuesta es sí y no. Copió la estructura privada de administración de las cotizaciones bajo un esquema de patrimonio autónomo (lo recaudado no se mezcla con el capital del ente administrador) y la idea central de invertir estos recursos en títulos que se transan en una bolsa de valores, previa calificación del riesgo que presenta el título de deuda a ser comprado.
 
También se tomó de la legislación chilena la creación de un ente regulador (superintendencia) encargado de supervisar el funcionamiento del sistema. Asimismo, se tomó la exigencia que las AFP emitan informes periódicos personalizados del estado de cuentas de cada uno de los afiliados.

  Sin embargo, existen una serie de innovaciones y modificaciones que se introdujeron en el sistema boliviano de capitalización individual. El más importante fue el de la mensualidad vitalicia variable, que no la tiene Chile. Esta forma de administrar los recursos de los afiliados permite que los saldos en la cuenta de los jubilados en una AFP sigan capitalizándose. También se eliminó en el sistema boliviano el traspaso voluntario de una AFP a otra por el período inicial de cinco años.
 
Esto, conjuntamente la prohibición del cobro de comisiones de traspaso a favor de las AFP, como del uso de los recursos de los afiliados (ahorrados en sus cuentas individuales) para pagar "incentivos” que premien el traspaso  y protegan el capital acumulado del afiliado. 

 Un aspecto de gran trascendencia fue el de hacer una licitación internacional y pública para adjudicarse el 50% del mercado de afiliados entre las dos AFP, que fueron calificadas sobre la base de la comisión más baja ofrecida por la administración de las inversiones. Esta modalidad evitó la competencia por captar más afiliados a costa de los recursos del afiliado, que caracterizó por muchos años al sistema chileno.

 El sistema chileno copió, a su vez, elementos de la administración de pensiones de Estados Unidos, en la que conviven el sistema privado con el público. El privado, conocido con la cifra 401K, funciona con los aportes de cada trabajador a un fondo que lo administra el propio empleador. Éste, a su vez, contrata a una empresa que administra la cartera de inversiones que se realizan con los aportes individuales. No se exceptúan de estas inversiones la compra de bonos y acciones de la misma empresa, situación que genera un gran riesgo para el trabajador en caso de que la empresa empleadora quiebre.

 Asimismo, la administración del pago de pensiones puede estar a cargo de otra empresa especializada en este tipo de manejo. En el sistema privado de Chile se fusionaron estas tres actividades bajo un mismo techo, dando paso a la creación de las AFP: se creó una regulación específica en el tema de pensiones y se establecieron exigencias de diversificación de la cartera de inversiones que estas instituciones administran. A la vez, se estableció el principio de los patrimonios autónomos.

 La originalidad de Chile radica en la creación de las AFP; sin embargo, tomó elementos preexistentes. El sistema de Bolivia hizo lo propio y en el tiempo evolucionó en otras dimensiones que lo hacen único en el mundo, como la creación del fondo solidario y la incorporación de la Renta Dignidad en un sistema integrado.

  En Chile se mantuvo el sistema de reparto administrado por el Estado paralelo al sistema de capitalización individual. En Bolivia se eliminó la posibilidad de afiliarse al sistema de reparto y se pasó al Senasir la administración del pago de las obligaciones (rentas y compensación de cotizaciones) creadas por ese sistema. El Estado, entonces, permaneció en Chile con funciones adicionales a las que en Bolivia se tiene para el viejo sistema.

  Mucho se habla del manejo estatal de las pensiones por entes privados frente a su administración privada. En la mayoría de los países del mundo prevalecen los sistemas de reparto administrados por organismos estatales. En los países con altas tasas de dependencia por la predominancia de los mayores de 65 años, como es el caso de los países europeos, estos sistemas modifican con cierta frecuencia las condiciones de jubilación: aumentan la edad de jubilación, aumentan el monto cotizado. Esto, se debe subrayar, no porque estén administrados por el Estado sino por condiciones demográficas que exigen estas modificaciones. Particularmente, las circunstancias cambiantes en las últimas décadas debido al aumento de la esperanza de vida por encima de los 80 años.

  En Bolivia la administración de las cotizaciones, la inversión de los recursos de los afiliados resultado de las mensuales cotizaciones y la administración de las jubilaciones en sí, están pasando lentamente a una administración pública en un largo proceso que se inició por ley hace seis años y medio, y todavía no logra su consolidación. Este manejo público de los recursos de los afiliados y el pago de pensiones no presenta una amenaza en sí a esos dineros acumulados.

  Por cierto, existe el prejuicio acerca de las empresas públicas como ineficientes. En el campo de pensiones, el sistema más prestigioso y con los más elevados montos en sus arcas es administrado por diferentes entes del sector público. Es el sistema de Noruega se ha consolidado un capital cercano a 30 veces el PIB de Bolivia y se tiene asegurada la vejez digna de todo trabajador en suelo noruego, sea nacido en ese suelo o no.

  La gestora en Bolivia no presenta riesgos en sí misma por ser una empresa pública. Los problemas que enfrenta son por políticas que se aproximan más al capricho y se alejan de definiciones o alternativas técnicas viables. La más notoria es la insistencia en establecer una única base de datos sobre una única plataforma informática. Algo totalmente innecesario y que ahora se muestra en los  insensatos costos que tal tarea supone. Los datos que manejan las dos AFP en distintas plataformas pueden manejarse simultáneamente por la gestora pública, que retrasó su nacimiento principalmente por este aspecto.

  Otro aspecto que calificó de amenaza en la gestora es una curiosa figura que ahora se desarrolla en sus entrañas. Es la amenaza de un grupo de técnicos salidos de las AFP que controlan a la gestora y definen costos de consultorías, precios de software y su manejo presente, y futuro. Esta situación la calificó de mayor riesgo a un manejo público en sí mismo. Los que han definido las necesidades de exagerados recursos para la administración de la gestora está formando por esa burocracia que tiende a perpetuarse, como lo hace toda burocracia.

  Esta figura se aproxima a la que en la teoría económica de la regulación y los monopolios se conoce como "captura”. Sólo que es una forma peculiar de captura, porque nace en los funcionarios de entes privados que ahora ingresan a un ente público con intereses creados a los que, curiosamente, el Gobierno apaña. Estos funcionarios se formaron a lo largo del funcionamiento de las AFP. Algo similar se puede hacer con profesionales jóvenes que lleguen a formar parte de la gestora.

  También para asegurarse del manejo transparente de los recursos ajenos que recibirá la gestora, se puede pensar en dividir sus funciones en distintos organismos, tomando como modelo al sistema noruego. Por ejemplo, la gestora puede ser la entidad que recaude los aportes de los trabajadores afiliados y otra entidad especializada en el manejo de inversiones reciba esos aportes para capitalizarlos. En estas operaciones se debe permitir un manejo en la Bolsa Boliviana de Valores como en bolsas internacionales que maximicen los retornos a favor de los jubilados. 

 Asimismo, se puede tener una institución que exclusivamente pague las pensiones de jubilación.
 
Estas instituciones garantizarían un manejo mejor supervisado frente a la debilidad actual de la Autoridad de Pensiones. Esta podría continuar supervisando la gestión de recolección y pago de los beneficios pero sería la ASFI la que supervise el manejo financiero de los recursos capitalizables de los afiliados.

Alberto Bonadona Cossío es economista.