Gestión municipal

La Participación Popular: 25 años en la mira

El autor analiza los efectos que tuvo la Ley de Participación Popular pero, además, critica las medidas políticas que intentaron debilitar la norma o copiarla mal.
domingo, 14 de abril de 2019 · 00:00

Diego Ayo  Politólogo

La forma predilecta que ha tenido el gobierno de arribar a puertos territoriales ha sido aplicando el programa Evo cumple. ¿Cómo se evalúa el éxito de esta política en ejercicio desde hace más de una década? Simple: en función a la satisfacción de los beneficiarios, aquellos que recibieron el coliseo, la cancha o lo que fuere. 

He ahí un tipo de gestión pública que considero el anti-ejemplo de una “buena” política pública. ¿Por qué comienzo con esta breve aproximación a la política territorial del gobierno? El 20 de abril de este 2019 se cumple un cuarto de siglo de promulgación de la Ley de Participación Popular. Y la pregunta que ronda en el ambiente no puede ser otra: ¿sirvió? Más allá de las respuestas en la punta de la lengua, a favor: “sí, fue una gran ley, permitió que más platita vaya a los municipios (rurales)”, o en contra: “fue una ley colonial que terminó de quebrar la poca cohesión étnico-comunitaria existente”, lo cierto es que fue una ley que amerita evaluarse con criterios de política pública, que al efecto son seis de acuerdo a los parámetros del BID en su excelente informe La política de las políticas públicas de 2006.

Uno, la estabilidad de la política pública que mide cuán estable es una política a lo largo del tiempo. Conviene recordar que la denostación constante de este gobierno al cúmulo de políticas públicas del pasado no condice con su fervoroso cumplimiento en el presente. La política de hidrocarburos tiene su origen a finales de la década de los 70, la política impositiva del “proceso de cambio” continúa entusiasta los pilares centrales de la Ley 843 de 1987 o, por no abundar en ejemplos, la política de subsidios como el Bonosol o el Seguro Materno Infantil están hoy en vigencia con nuevos apelativos: Renta Dignidad y Seguro Integral. Lo propio sucede con la Ley de Participación Popular. Una ley estable que ni al haber sido abrogada por Evo Morales quebró su solidez. Su crimen normativo a manos de la actual gestión  atestigua la presencia de un rebosante joven de 25 años zapateando firme en su cumpleaños.

Dos, la adaptabilidad de la política pública que mide cuán ajustables pueden ser las políticas cuando cambian las circunstancias. Las circunstancias cambiaron ya en 1997. El general Banzer quiso opacar al gonismo y no se le ocurrió mejor idea que lograr su mezquino propósito poniendo a cargo del Viceministerio de Participación Popular a la Nueva Fuerza Republicana, para entonces un partido político marginal. Atrás quedaba la vigencia de una Secretaría de Participación Popular con un secretario de esa cartera, Carlos Hugo Molina, con llegada directa al mismísimo presidente de la república. Afortunadamente, la pujanza municipal pudo más y quebró ese sello de miopía promulgando en 2001 la Ley del Diálogo. Similar capacidad adaptativa del municipalismo se vislumbró en los albores del “proceso de cambio”. A pesar de la retórica antimunicipalista –“es una política propia del Consenso de Washington”- terminaron por consentir la aprobación de una nueva Constitución en 2009 que solidifica la presencia municipal como un tercer nivel con similar jerarquía constitucional que los niveles central y departamental. De ese modo, a decir de Franz Barrios Suvelza, se erigió un “modelo triterritorial”, incapaz pues de prescindir del bastión municipal.

Tres, la coordinación de la política pública que mide la vinculación de una política con otras políticas. Cabe comprender esta política –la Participación Popular- como un engranaje menor de una maquinaria de planificación mayor, denominada precisamente Sistema de Planificación, que a su vez comprendía la presencia del Sistema de Inversión Pública. No hay duda pues que el andamiaje institucional partió de una concepción de integralidad en la política pública. ¿Funcionó bien este montaje? Considero que éste es el flanco más débil de este proceso y los ejemplos abundan: las políticas sectoriales (salud y educación) continuaron la aplicación de sus políticas a pesar de la territorialización del país, más que en apoyo a ese novedoso diseño o la inversión concurrente con las prefecturas, hoy gobernaciones, nunca fue digna de consideración, no rebasando el 2 o 3% de la inversión municipal. El Estado siguió llegando de modo fragmentado a territorios ediles, pero con la obligación de ir modificando sus esquemas centralistas y sectoriales. Considero que es un asunto que aún amerita mayor trabajo. En todo caso, la presencia de mancomunidades, la creación de un área metropolitana en Cochabamba, los atisbos de debate en torno al “pacto fiscal” entre otros muchos ejemplos atestiguan que la coordinación es una variable inexpugnable bajo el molde institucional nacido de aquellas entrañas de 1994.

Cuatro, la calidad en la implementación, que mide no solo si la obrita ha sido entregada, sino si hay y había condiciones propicias para la implementación de la política: recursos humanos calificados, recursos fiscales y/o infraestructura institucional. Me atrevo a afirmar que pocas veces se ha visto un despliegue humano tan voluminoso para implementar una política como el que irrumpió tras esta ley. La simultaneidad de “revoluciones”, por decirlo de algún modo, que conllevó su implementación –una revolución administrativa (de pronto todos debían armar presupuestos e informar sobre su uso), una revolución político institucional (de pronto todos tenían derecho a participar en la definición del plan municipal y en su control), una revolución fiscal (todos los municipios recibían dinero) y, por supuesto, una revolución política (miles de bolivianos entraban a la política, lo que supuso una fantástica ruralización de la política), exigió la “aparición” de una variada gama de profesionales que se formaron al calor de esta norma. Los talleres de capacitación, la elaboración de Planes de Desarrollo Municipal y/o el seguimiento a la ejecución del presupuesto vino de la mano de oficinas en las prefecturas encargadas del acompañamiento y de recursos fiscales para lograr este apoyo desde el gobierno central y la cooperación internacional. Me gustaría tener indicadores más contundentes que respalden lo dicho. No se los construyó, es cierto, y ese es un error, pero no hay duda que pocas veces se tuvieron tantas energías (humanas, fiscales e institucionales) orientadas a un mismo propósito.

Cinco, la orientación hacia el interés público, que mide precisamente ello. ¿Fue así? Muchas voces desmerecen este quinto elemento de valoración afirmando que surgieron oligarquías locales, la corrupción es alta y/o se gasta en obritas menores, lo que mostraría que se beneficiaron solamente minorías y, además, minorías pillas, astutas y ladronas. ¿Es cierto? Pues qué duda cabe. Claro que hubo corrupción, y la hay aún, es cierto que pulularon los pillastres y sin dudas se parapetaron nuevos grupos de poder. Sin embargo, la extensión de la libertad de expresión hacia confines alejados del país (nunca hubo tantos medios de comunicación funcionando), la ruralización de la política permitiendo el ingreso a las lides electorales de ciudadanos de piel morena (Xavier Albó hizo el seguimiento a la sociología de las autoridades, llegando a constatar la presencia de al menos 2/3 de las autoridades municipales de extracción indígena) y/o el ingreso de cientos de mujeres a la gestión gracias a la puesta en marcha desde 1997 de la “ley de paridad de género”, entre cientos de escuelas, postas sanitarias y/o instalaciones de saneamiento básico ejecutadas, dejan en claro que la orientación fue de interés público o, mejor, predominantemente público. 

Y, seis, la eficiencia que mide en qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que aseguran elevados retornos sociales. O sea, con poca plata, traer grandes resultados. Comienzo por el final: el programa Evo cumple tuvo un presupuesto agregado de más de 12.000 millones de bolivianos. ¿Se los gastó bien? No. Y aquí cabe comentar el engaño mediático del gobierno evaluando obras como los coliseos, canchas de fútbol o sedes para eventos con palabras como “está lindo”, “los pobladores están contentos” y un largo etcétera que esquiva ir al meollo del asunto: ¿se gastó poco y se logró mucho? No, la síntesis es inversa: se gastó mucho y se logró poco. Las cientos de canchas, la sede de Unasur, los coliseos en Padcaya o Caraparí (que pone en evidencia Waldemar Peralta en su investigación sobre los “elefantes” en Tarija) beneficiaron a lo sumo a las empresas constructoras, a quienes rara vez usan esas obras y a una gama de funcionarios que lucró con las coimas.

 A lo largo de 25 años de municipalismo, por supuesto que hubo mucho de esta elefantosis, más aun desde 2004 en que se entregó a manos llenas los recursos del IDH a cuentas autonómicas. Sin embargo, el costo es menor en relación a la constatación de haber ejecutado una política eficiente. 

Con recursos públicos que en 25 años rondan los 13 mil millones de dólares, se despertó una dinámica de empoderamiento social enorme: nuevas empresas creadas al calor de las convocatorias públicas (muchas veces amañadas), nuevas clases medias (rurales) diversificando su horizonte de vida alrededor del anclaje municipal y/o nuevos políticos con un pie en el mercado y otro pie en la diputación, que aún deben ser evaluadas con rigor académico. Sí, cabe evaluarlas sin hacer apología de su surgimiento (muchas veces son nuevas élites y/o grupos sociales más autoritarios y/o ineficientes) pero constatando lo evidente: están ahí, aún con sus defectos, dejando constancia de lo obvio: esa norma aprobada hace 25 creo aupó nuevas sociedades cargadas de nuevas ilusiones. No sé si eso es muy eficiente, pero sé que no es poco.

Comencemos por el presente con un ejemplo imprescindible de lo que no es ni ha sido eficiente: el Teleférico. ¿Es hermoso? Sí. ¿Da orgullo a los paceños? Si. ¿Se ve mejor el Illimani desde las cabinas alentando el turismo? Si. Y, ¿eso la convierte en una política pública eficiente? No. Se va a gastar aproximadamente 1.000 millones de dólares al acabarse todas las líneas, con un 15% de población que va a usar este dispositivo para su traslado. El plan de transporte municipal contemplaba una inversión de 250 millones de dólares, cuatro veces menos.
 

 

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