50 años del Fondo de Población de las Naciones Unidas

Políticas de población, del simplismo anticonceptivo a un programa de desarrollo

En Bolivia, muy tempranamente se trabajó en la relación compleja población-desarrollo, yendo mucho más allá y más profundamente que el mero y simple recurso del anticonceptivo para pensar en acciones orientadas e integradas a la planificación.
domingo, 07 de julio de 2019 · 00:00

René Pereira Morató Experto en población y desarrollo y  docente e investigador de la UMSA.

El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), inició sus actividades con un traspié. Entre los años 1975/76 , durante el gobierno de Banzer, se produjo un problema serio con el Ministerio de Salud, ya que con importantes recursos del Fondo de Población de las Naciones Unidas, se importó anticonceptivos, principalmente condones, para con ellos iniciar una campaña antes del carnaval. 

La Iglesia reaccionó fuertemente en contra y hubo no sólo pronunciamientos, sino también manifestaciones públicas. Resultado de esta presión, Banzer cambió al Ministro de Salud, expulsó a Luis Olivos, jefe de misión, y de este modo se interrumpió el programa de cooperación con el Unfpa. Allí quedaron recursos sin destino.

Con un equipo inicial dentro del Ministerio de Planificación, se elaboró un proyecto, en sustitución del programa fallido que permitiera pensar para un país con tan poca población, el lugar de una altísima mortalidad infantil, el número alto de hijos por mujer, la salida de la población joven hacia fuera del país y los desplazamientos intensos de la población asistidos por el Instituto de Colonización hacia nuevas áreas de poblamiento en el oriente. 

Esta encrucijada, abonó el terreno para explorar alternativas que encuentren vinculaciones entre los determinantes del desarrollo económico y social del país con las implicaciones en las variables y fenómenos demográficos. De este modo se determinó que el enfoque más adecuado era elaborar Políticas de Población.  Así comenzó el año 1978 el Programa  denominado BOL/78-P01. En ese momento, Unfpa no tenía representante en el país y la relación era por medio de misiones, coordinadas y canalizadas por el PNUD.

De este modo, en Bolivia, muy tempranamente se trabajó en la relación compleja población-desarrollo, yendo mucho más allá y más profundamente que el mero y simple recurso del anticonceptivo.

Así se instaló en el Ministerio de Planificación un proyecto financiado por el Unfpa para realizar investigaciones en torno a los factores determinantes de la fecundidad, mortalidad y migración y sus efectos en los fenómenos poblaciones, es decir, en el tamaño de la población, la intensidad del crecimiento demográfico, la estructura por sexo y edad y la distribución de la población. 

El hecho de que este proyecto se anidara no en un Ministerio sectorial como Salud o Educación, sino en la institución que diseña las políticas del desarrollo nacional cobra su total sentido y concepto adecuado. Un enfoque integral pareció más plausible para la mejor comprensión de la problemática social boliviana.

Se partió conceptualmente señalando que las brechas existentes en la triada demográfica (fecundidad, mortalidad y migración) obedecían a las desigualdades socioeconómicas marcadas por el modelo de desarrollo imperante. Y por ello, se hizo un esfuerzo pionero e innovador de correlacionar estos indicadores con una suerte de “clase” social. 

Se explotó prolijamente todo el censo de población y vivienda del año 1976 y desde las “clases” sociales identificadas en: medio alto, no agrícola (desglosado según sea asalariado o cuenta propia), agrícola (asalariado y cuenta propia), cruzado por las regiones del Altiplano, Valle y Llanos; por contextos urbanos (desagregado en ciudades principales, secundarias y resto urbano) y contextos rurales (desagregados en ruralidad intermedia y ruralidad alto); se elaboró un cuadro de diferenciales, un mapeo diríamos, muy claro que mostraba la correlación entre los clivajes de la pobreza con la mayor fecundidad, alta mortalidad, especialmente infantil y de la niñez y su mayor emigración o salida de la población, especialmente joven y de varones. El concepto fue que los determinantes de los indicadores demográficos eran de naturaleza económica y social.

Con estos estudios, la finalidad fue concluir con el diseño de políticas de población. En efecto, los resultados de cuantiosas investigaciones concluyeron con un marco propositivo de políticas para ser entregadas al Ministro de Planificación.

En el diseño de tales políticas de población, se hizo el esfuerzo de mirar la población boliviana en los próximos años, un ejercicio que fue más allá de observar las tendencias de las proyecciones de población. Es decir, se las interrelacionó con supuestos de movilidad socioespacial, alternativas de modelos de desarrollo y los requerimientos en servicios básicos y sociales. Este ejercicio ayudó en la problematización de los desafíos que se deben enfrentar para alcanzar una Bolivia imaginada.

El libro mayor de este largo e incompleto proceso se tituló Salto al futuro. La población objeto y sujeto del desarrollo, conocido el año 1985. La contribución del UNFPA fue decisiva en todo este histórico camino.

A partir de ahí se hizo un esforzado proceso de institucionalización del tema población-desarrollo y de un mecanismo orgánico, anidado siempre dentro del Ministerio de Planificación. 

La volatilidad y rotación de autoridades y técnicos dentro de esta entidad, convirtió en una penuria el esfuerzo institucionalizador. El máximo nivel alcanzado fue la creación del Conapo (Consejo Nacional de Población), y su Secretaría Técnica. Pero la visión cortoplacista que recurrentemente caracteriza la visión de los políticos, impidió que estos mecanismos fueran respaldados por una decisiva voluntad política. 

Se sabe que los cambios esperados de los indicadores de la dinámica poblacional sólo se los puede avizorar en el mediano y largo plazo. Los políticos, no entendieron esto.

Para contrarrestar esta situación, se consideró la necesidad de informar y sensibilizar a las autoridades, a los diseñadores de la política pública y a la población,  en un enfoque un tanto diferente al anterior. Para ello se planteó un cambio: no pensar en políticas de población con su “color” propio sino integradas a la planificación del desarrollo. Este giro es parte del debate actual dentro de las deliberaciones para concretar el denominado Consenso de Montevideo. 

Se procedió mediante dos caminos: 

1. Creación de una guía y un software: es decir, se elaboró un paquete extremadamente amigable para producir indicadores sociopoblacionales para que los técnicos municipales preferentemente, puedan integrar la demografía boliviana con el desarrollo. En efecto, algunos planes de desarrollo municipal evidencian este interesante esfuerzo, en los que precisamente se capacitó y se trabajó con ellos (no para ellos), en la producción desde abajo, de sus propios indicadores. 

2. Creación del Proyecto de Sensibilización en Población (Prosepo) con financiamiento del Unfpa. Las actividades de Prosepo se encaminaron principalmente a contribuir internamente en el debate y la reflexión sobre población-desarrollo y de esta manera se convirtió en una poderosa palanca para que  Bolivia lleve un posicionamiento valiente, moderno y adecuado a la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994 y en todas las actividades preparatorias. 

Para ello se movilizó a las instituciones de gobierno y a los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. ¡Hoy,  estamos a 25 años de este importante hito!

El Programa de Acción de El Cairo plantea un profundo cambio paradigmático. En el corazón de los acuerdos internacionales se encuentra la equidad de género y el ejercicio de los derechos reproductivos y la educación para la sexualidad.

Por tanto, la respuesta internacional al ímpetu del crecimiento demográfico mundial no se vincula a la anticoncepción, sino a esa nueva manera de entender las cosas, colocando el bienestar individual de las personas en el centro de las preocupaciones.

El Programa de Acción de El Cairo incluye temas del crecimiento económico y desarrollo sostenible, no obstante, pareciera que otros aspectos los ha subordinado. En efecto, las políticas de género, de sexualidad y reproducción ocupan la centralidad de las preocupaciones porque se supone que alcanzados estos grandes logros, la población tendrá las condiciones para autorregularse en su crecimiento demográfico.

Se ha avanzado mucho en la conquista de estos derechos. No obstante, en Bolivia, asistimos a espectaculares cifras de rezago en embarazos no deseados, precaria información y educación sexual, no acceso a métodos de anticoncepción moderna, machismo dominante y extrema violencia contra las mujeres.

El gobierno actual, con la política de los bonos, seguramente que ha contribuido a reducir los niveles de la pobreza, junto con otros factores. Específicamente el bono Juana Azurduy de Padilla, que ha sido destinado a las mujeres embarazadas y a los niños menores de dos años. La finalidad de esta medida consiste en disminuir la mortalidad materna e infantil. Ello se traduce en la dotación de dinero que las gestantes reciben por sus controles prenatales, por el parto y por los controles médicos a sus niños,  hasta que cumplan dos años. Indudablemente una excelente medida.

Pero el embarazo adolescente aún no ha sido priorizado altamente por el Gobierno. El hecho de que aproximadamente el 15% de las adolescentes de 15 a 19 años estuvieron alguna vez embarazadas y que el 12% ya sean madres demuestra la gravedad del problema. Compartimos plenamente que esta situación hunde sus raíces en los bajos niveles socioeconómicos y están asociados a la etnicidad, ruralidad y periurbanización. Por tanto, el enfoque más adecuado para revertir estos altos niveles está en el enfoque de población y desarrollo y no sólo salud sexual y reproductiva.

Lamentamos que el gobierno actual haya desmantelado el “punto focal sobre temas de población y desarrollo” que se anidaba en el Ministerio de Planificación del Desarrollo. 

Los 50 años de Unfpa que celebramos puede ser una ocasión para pensar si es oportuno y existen las circunstancias para “establecer y fortalecer la institucionalidad pública encargada de los temas de población y desarrollo a escala nacional y subnacional, asegurando la integralidad y sostenibilidad”, como dice el Consenso de Montevideo, suscrito por representantes del gobierno actual.

La celebración de los 50 años de Unfpa en el país podría ser una excelente oportunidad para reflexionar y debatir sobre un cambio en el enfoque estratégico, no mirando y priorizando sólo los efectos y consecuencias (violencia, embarazo, inferiorización de las mujeres, etcétera), sino reconocer, priorizar y coordinar entre todas las instituciones y las organizaciones de la sociedad civil ,el combate contra la desigualdad y la pobreza en el país.

Posiblemente concluyamos que la educación generalizada de alta calidad, como política de Estado e identificada como la herramienta estratégica, no sólo para las élites bolivianas que pueden pagar altos costos de matrícula y pensiones mensuales, contribuirá decisivamente para enfrentar los graves problemas del atraso boliviano.

Nos referimos a una educación de alta calidad que forme recursos humanos, altamente tecnificados, para no depender del modelo extractivista, sino de la diversificación de la matriz productiva, mediante la transformación productiva, añadiendo valor agregado a la explotación de los recursos naturales.

Celebramos los 50 años de Unfpa  sosteniendo que los temas que ha prelacionado el Consenso de Montevideo para la agenda regional sean precisamente población y desarrollo y el combate a la desigualdad y la pobreza como máximo principio de acción en el inmediato futuro.

 

 

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