Descentralización

Hacia autonomías verdaderas

La tarea pendiente es hacer que las autonomías puedan generar más recursos propios y modificar los actuales sistemas de transferencias.
domingo, 04 de agosto de 2019 · 00:00

Iván Finot Fue experto principal en descentralización en la CEPAL

Recientemente, el ministro Luis Arce aceptó que las exportaciones de hidrocarburos no se recuperarán y manifestó que los gobiernos subnacionales “tienen todavía pendiente la tarea de diversificar los ingresos departamentales y municipales y no centrarse solamente en las regalías y el IDH” (Página Siete 2019/7/30).

Sin embargo, trazar reglas del juego para el funcionamiento del Estado -incluidas las autonomías- no es tarea de los gobiernos subnacionales, sino del nivel nacional. Y la descentralización boliviana si bien ha generado resultados globalmente positivos -sobre todo de inclusión social- en lo que se refiere a financiamiento de las autonomías tiene problemas de diseño que en vez de ser corregidos han sido empeorados.

Para que la descentralización contribuya a la eficiencia económica -es decir, aumente beneficios para la sociedad sin aumentar costos para ésta- las competencias exclusivas de los gobiernos subnacionales y lo que les corresponda de las concurrentes deben ser financiadas autónomamente, es decir sobre la base de impuestos y contribuciones definidos localmente. Y los recursos provenientes del nivel nacional (transferencias territoriales) deben cumplir un papel solamente complementario a estas decisiones.

Pero en boliviano ocurre así: la mayor parte de los recursos con que cuentan los gobiernos subnacionales está totalmente desvinculada de los aportes que los ciudadanos les hacen efectivos, pues provienen de : 1)  regalías sobre la extracción de recursos naturales y 2) transferencias del gobierno central no vinculadas con aportes locales, siendo una de las más importantes la coparticipación en el IDH. Las formas de financiamiento adoptadas no sólo hacen a las supuestas autonomías dependientes del nivel central sino también de las fluctuaciones de los precios internacionales de los recursos naturales.

La dependencia de las autonomías respecto de las transferencias del gobierno central permite que éste eche mano de estos recursos para financiar competencias que le corresponden -como la Renta Dignidad- y, en lo que resta para ser definido en los niveles subnacionales, al desvincular este gasto de los aportes locales, incentiva la ineficiencia y la corrupción: al no contribuir los ciudadanos a financiar este gasto, poco les interesa el respectivo costo.

Entonces, para empezar, la tarea pendiente es hacer que las autonomías puedan generar más recursos propios y modificar los actuales sistemas de transferencias para que éstas tengan un papel complementario a las decisiones departamentales, municipales e indígena-originario-campesinas.

Para facilitar lo primero, los gobiernos subnacionales deben contar con bases impositivas adecuadas y libertad, dentro de límites, para proponer alícuotas (alícuotas: porcentajes respecto a la base impositiva). 

Las autonomías municipales cuentan con impuestos adecuados, pero las departamentales, no, y este es un obstáculo mayor pero con voluntad política se puede superar.

En segundo lugar, Bolivia cuenta con una rica tradición en materia de contribuciones de los ciudadanos -en trabajo, materiales y/o dinero- a la construcción de obras locales que los benefician directamente. Técnicamente estos aportes son “contribuciones especiales” y están contemplados en la legislación boliviana. Pero aún no se los incluye en las recaudaciones locales: falta que los gobiernos subnacionales los puedan cuantificar en dinero para incluirlos en sus recursos propios. Superar esta traba no sólo permitiría incluir las contribuciones que tradicionalmente hacen efectivas las comunidades campesinas y periurbanas, sino, en general, concertar contribuciones especiales con todos los habitantes que se beneficien directamente de una obra pública.

Pero lo decisivo para que el funcionamiento de las autonomías contribuya a la eficiencia y el desarrollo económicos sería modificar el sistema de transferencias territoriales:

En primer lugar, a fin de reducir la dependencia de la extracción y precios de los recursos naturales, reemplazar la coparticipación en el IDH por los recursos que actualmente dedica el gobierno central a obras locales, tales como Evo Cumple, y lo que la administración central gasta en propaganda. Una estimación inicial (sobre datos del Presupuesto General del Estado) arroja que actualmente el total de lo presupuestado para tales gastos alcanza al 88% de lo correspondiente a la coparticipación en el IDH.

En segundo lugar, conformar con estos recursos, y otros adicionales, sendos fondos -uno municipal y otro departamental- que serían distribuidos a las autonomías como recursos de libre disponibilidad en función de los respectivos aportes (impuestos y contribuciones especiales) que les realicen sus ciudadanos. ¿Cómo medir esos aportes en términos de igualdad de derechos?  Ponderando las respectivas recaudaciones por habitante según el respectivo nivel de ingreso medio -o de pobreza- de los ciudadanos.

Un estudio realizado por el autor (Finot I. 2016) demuestra que un sistema de financiamiento como el propuesto no solamente cumpliría condiciones de eficiencia y de reducción de la corrupción si no tendría un potente efecto redistribuidor: aumentarían los ingresos de la mayoría de los gobiernos subnacionales y en particular de los municipios rurales ahora más desfavorecidos. 

En general, todos estarían mejor, hasta gobiernos subnacionales como los de Pando y Tarija, pues aunque recibirían menos contarían con ingresos estables. Y todos tendrían garantizada, al fin, una verdadera autonomía.

El rediseño de los sistemas de financiamiento de las autonomías en el sentido planteado no es solamente un tema de eficiencia, sino una condición para poder ir dejando atrás al extractivismo. No solamente los ingresos de los gobiernos subnacionales dejarían de depender de los precios de las materias primas, sino con autonomía verdadera podrían hacer posibles múltiples y diversos desarrollos locales, lo que ahora resulta frenado por un centralismo secante.
 

 

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