Democracia en Bolivia y América Latina: ¿presidencialismo o parlamentarismo?

El programa Diálogos “Marcos Escudero” organizó un debate en torno a si en América Latina (y Bolivia) se está dando una crisis de la democracia o del presidencialismo. En el conversatorio participaron Héctor Schamis, profesor en la Georgetown University, y Eduardo Gamarra (catedrático e investigador en Florida International University). El abogado y columnista Gonzalo Mendieta moderó el coloquio.

Los invitados abordaron temas como las crisis recientes en Ecuador y en Perú: ¿tienen algo en común? ¿Puede hablarse de un debilitamiento de los sistemas políticos democráticos en America Latina? ¿Hay una crisis de la representación política o de las instituciones políticas? ¿Se han abierto nuevos momentos constituyentes? ¿Ha llegado la hora de pensar en un régimen parlamentario?

Gonzalo Mendieta (GM). Quisiera indagar si en la visión de ustedes los problemas latinoamericanos se reducen a un a un asunto de arquitectura estatal. Bajo ese paradigma de lo que es lo que tenemos, son sistemas políticos mal cristalizados. Tenemos la dualidad parlamentarismo/presidencialismo y con eso lograríamos algunas cosas como por ejemplo si las caídas de gobierno son las salidas inconstitucionales de cambios de regímenes que son algo habitual en el panorama latinoamericano, pero se limita a un asunto de arquitectura, la arquitectura es parte, pero no todo.

Héctor Schamis (HS)

Es una problemática que tiene mucho que ver con lo que ocurre en Bolivia. No se agota en una variable la arquitectura estatal, pero genera incentivos en la visión estatal que tenemos en nuestras Américas que es perversa, en el sentido de la racionalidad individual y las racionalidades colectivas. Cuando se acumulan las racionalidades individuales el resultado es una irracionalidad colectiva y ésta es la inestabilidad que estamos viviendo.

Eduardo Gamarra (EG)

Estoy de acuerdo con Héctor, pero con un matiz importante. Recordarán que durante la transición a la democracia se generó un debate en la academia de latinoamericanistas de la talla de Juan Linz, Arturo Valenzuela y otros que tuvieron una discusión con académicos latinoamericanos que culminó con el presidente Alfonsín, Sánchez de Lozada, Sarney, sobre la necesidad de cambiar nuestros sistemas presidenciales por un sistema parlamentario. Ellos alertaban que los problemas inherentes al presidencialismo inevitablemente nos llevarían a una situación de debilidad de esas incipientes democracias.

Todos se dejaron llevar por las advertencias de Linz; al no modificar un sistema parlamentario corríamos el riesgo de debilitar la democracia. Yo era más extremista, era un gran defensor del presidencialismo, veía que los problemas que afectaban a Bolivia en los años 80 no eran una cuestión de arquitectura, sino más bien de fondo; había y hay una irracionalidad colectiva que nos lleva a elegir a individuos con una racionalidad también algo irracional.

GM. Esta arquitectura y sus incentivos ya plantean un problema: ¿Hacia dónde empuja una u otra arquitectura y cuáles son los problema de cada una?

HS. Fui parte de ese debate en aquellos años. Era un ateo del parlamentarismo, así como Eduardo dice que presidencialista, yo también. Yo decía, América Latina es presidencialista, no hay manera de gastar energía política y recursos. Con el tiempo fui cambiando aquel abordaje porque la amenaza a la democracia era exógena.

Con el tiempo me di cuenta de que la amenaza contra la democracia no era exógena, sino endógena. En 2002, en la caída de De la Rúa hablé de semi-parlamentarismo porque Alfonsín tenía estas tuiciones parlamentaristas y su canciller, también. La Constitución del 94, que Alfonsín negocia con Menem fórmulas más o menos parlamentarias; una, el jefe de gabinete que, como en Ecuador, es una ficción porque el jefe de gabinete en estos sistemas es un empleado del presidente, un ministro más. Pero que en ese sentido, la Constitución devuelve la soberanía al Congreso, transforma al legislativo en un acto soberano en sí mismo y eso ocurrió en Argentina en 2002.

Yo dije que era un semiparlamentarismo, que no fue tal, pero con un presidente en caída, la llegada de los militares era un paseo. No ocurrió, y el Parlamento resolvió la crisis. Entonces me convertí en un parlamentarista, pero no tanto por evitar los golpes, sino por evitar una patología que tenemos en nuestras democracias, que es la vulneración del calendario constitucional. Si hay presidencialismo, tiene que haber calendario, pero no ocurre.

Vemos un mapa de la región al que le podemos poner números a la cantidad de presidentes que se fueron antes de cumplir su mandato; y la cantidad de presidentes que se quedaron más de lo debido. Alguna vez llamé a eso el virus de la perpetuación.

La amenaza es de adentro, es hiperpresidencialismo combinado con un presidencialismo de coalición de partidos fragmentados. Entonces, tenemos presidentes que se quieren quedar y parlamentos débiles, como ocurrió en Perú. Es el virus de la perpetuación y Bolivia es un ejemplo cabal de todo esto, por la crisis del referendo del 21F.

Ésta es una discusión que nos permite poner luz sobre el dramático estado de nuestros sistemas presidenciales y qué se puede hacer para que los presidentes cumplan con el calendario, se queden en su mandato y que no se perpetúen en el poder “a la Evo Morales”, con su derecho humano a elegir y ser elegido.

GM. Eduardo perfilabas las razones de fondo, más allá de la arquitectura y quisiera pensar en qué medida la cultura política hace que tengamos o presidentes muy débiles, o presidentes cuyo dilema es ante la debilidad, mejor ser presidente imperial. ¿Se puede afirmar que la arquitectura podría domesticar esos grandes fantasmas de la problemática latinoamericana?

EG. Tomando el caso boliviano y reflexionando sobre los últimos 40 años de democracia, somos países con una arraigada cultura clientelista, una cultura política que denomino neopatrimonial en el caso boliviano, donde la relación entre el gobernante de turno y su entorno es clientelar, y donde el ejercicio del poder está determinado por esa relación. Eso ocurre en Bolivia, independientemente de la naturaleza del régimen, ya sea una dictadura o los intentos de construir una democracia representativa.

El gran problema de nuestras democracias hoy, si se pueden llamar democracias, son por ejemplo el autogolpe, o los intentos de golpes institucionales en contra de varios presidentes, en Ecuador o Bolivia. Esas debilidades que Linz mencionaba, que el presidencialismo parece funcionar mejor cuando no hay un sistema de partidos múltiples, que funciona mejor donde sólo hay dos partidos. Los norteamericanos inventaron el presidencialismo y por lo tanto funciona mejor cuando hay dos partidos. Aunque los problemas que tiene hoy EEUU son similares a los que enfrenta la región. Quizá no es tanto un tema de la democracia, sino de la gobernabilidad y ahí es donde juega un papel importante este legado de cultura política.

La tendencia hacia los caudillos, algo que nos ha caracterizado y lo curioso es que el presidencialismo en América Latina ha dado lugar a fortalecer a individuos. Lo que hace el presidencialismo multipartidario, con congresos débiles, es fortalecer a individuos que tienen la capacidad de dominar la relación con el poder legislativo. Antes teníamos sistemas en los que el presidencialismo era la fiscalización del Legislativo sobre el Ejecutivo, pero hemos llegado a una fiscalización tipo Ecuador, o los juicios de responsabilidades en Bolivia, donde los poderes ejecutivos al final o no lograban legislar, y se debía gobernar por decreto, lo que lleva a situaciones de presidentes fuertes de cerrar el Parlamento, para impulsar su agenda legislativa.

Hay una dimension importante de cultura política, pero que la estructura y lo que se hereda de la transición del militarismo hace que estas democracias tengan este defecto, un defecto de nacimiento. Fujimori quizá fue el primero de estos populistas autoritarios para controlar al Parlamento. Hemos llegado a situaciones como en países donde hay un partido único y donde no hay fiscalización ni independencia de poderes. El presidencialismo hace que los presidentes tengan la capacidad de gobernar sin la molestia del poder legislativo.

GM. Héctor, ya que tenemos esa cultura política, al menos seremos la Italia de gobiernos débiles, pero al menos habremos exorcizado el mal de la ruptura; en ese sentido, ¿la arquitectura es la necesidad de elegir el mal menor?

HS. En política se hace lo que se puede. La discusión después de las transiciones no la hemos tenido porque lo único que se discutía desde el poder es “cómo hago para quedarme” y el poder en nuestros países pesa mucho. Hay una interacción dinámica entre sistema político, presidencialismo, parlamentarismo y el sistema de partidos. Los problemas tienen que ver con la baja credibilidad de los partidos.

En democracia, se hace política en los partidos políticos, los partidos compiten electoralmente y ésa es la democracia. La política termina atrayendo a los peores, no a los más talentosos y preparados. Esto tiene que ver con un tremendo debilitamiento y fragmentación de los partidos. En cuántas de nuestras democracias aparecen partidos de la noche a la mañana que no duran una elección; Perú es el campeón de eso. Es trágico y luego lo que se tiene en las cámaras de Diputados o Senadores es una fragmentación que hace muy difícil formar coaliciones legislativas, porque cualquier partido puede tener de rehén al Ejecutivo y consecuencia es la parálisis, el veto, el bloqueo, lo que ha ocurrido en Ecuador.

Un sistema parlamentario pondría el centro de gravedad en los partidos, retomaría un protagonismo que ha perdido. No creo que podamos hacerlo. La otra tragedia son los presidentes de controlan el poder judicial y manipulan los juzgados. En Bolivia, la Corte Suprema estuvo de acuerdo con Evo Morales, la metáfora fue: “los Estados cambian, pero el presidente es el mismo”.

GM. Eduardo, alientabas la tesis del neopatrimonialismo y clientelismo como amenazas. Veo en Ecuador algo parecido a Bolivia; corporativismo, no es sólo un colapso de relación entre poderes, sino la influencia de las calles. En qué medida se puede exorcizar el referendo callejero con incentivos de arquitectura.

EG. Es difícil de responder. Dadas esas rigideces, particularmente en los países andinos. El neopatrimonialismo tiene como elemento central un corporativismo social fuerte. El liberalismo está luchando contra la extrema derecha, pero también contra el corporativismo identitario. Las ideas no nos representan frente al Estado, sino desde un principio, la misma revolución del 52, la representación frente al Estado era no por lo que pensábamos, sino por la función que jugábamos en el mercado laboral, o éramos campesinos, mineros, fabriles.

Eso definía la representación, continúa hoy y se ha exacerbado, seguimos siendo países donde el corporativismo ha minado la posibilidad de construir democracias liberales y representativas basadas en la idea en que la representación no es exclusivamente por ser indígena o blanco, o afro. Como no podemos resolver ese problema y hemos construido un sistema político donde esa dimensión de la representación es tan fuerte y que somos también países donde el rentismo es fuerte, entonces la apropiación de la renta por esos grupos hace que no importe mucho la arquitectura.

Si no podemos crear partidos fuertes, con gran institucionalidad, si no podemos salir de esa práctica de los “taxi-partidos” a partidos fuertes, capaces de ejercer representación, si podemos salir de la cultura política presidencialista, y lo más preocupante si deberíamos mudarnos a un sistema parlamentario. Estoy yendo en esa dirección, pero todavía no estoy convencido porque es imposible, dada la estructura que tenemos, alejarnos del clientelismo que domina la política. Para que funcione el parlamentarismo necesitamos burocracias permanentes y profesionales, donde el criterio no sea ser miembro de MAS, o del partido A o B.

GM. Quisiera plantear, en esta relación amor-odio con el parlamentarismo y de nuestro deseo de que las cosas fueran distintas, ¿cómo se hace para evitar, si quisiéramos un régimen parlamentario, o para mitigar el riesgo, de que estemos ante un parlamento que tiende a ser o amo del Ejecutivo, o su esclavo? ¿Son posibles algunos caminos intermedios?

HS. La ausencia de un servicio civil, de una burocracia estatal profesional y estable es la realidad y es trágico. La inexistencia de una administración pública en el sentido estricto del término, que también coincidió con la involución del momento liberal del siglo XIX en las Américas. Las constituciones de nuestros países son la americana, básicamente, presidenciales, en algunos casos federales, bicamerales. Todo eso involucionó en una suerte de mala teoría de la dependencia. Pero hay países, pocos, que han avanzado más en este proceso de construcción de Estado y que incluyó un proceso de conciliación entre el interés y la representación corporativa y del ciudadano y que lo han integrado bien como Uruguay, Chile, Costa Rica o Colombia. Otro problema que tenemos es que el sistema de partido único es constitucional en Cuba y es de facto en el resto de los países; en Bolivia no es constitucional, pero es de facto, como en Venezuela. Esas con las autocracias.

Se ha truncado el proceso de construcción estatal y se ha involucionado el momento liberal, la construcción de la República y a eso tenemos que volver, con parlamentarismo o sin él.

GM. Eduardo, ¿cómo se articula la tradición de nuestros países con un esfuerzo aunque sea minimalista de cambio?

EG. Debemos entender lo que hay y cómo buscar salidas; estos problemas que estamos discutiendo nos llevan a realidades políticas extraordinarias, donde el comportamiento de actores políticos, en esa lógica individual y colectiva, es importante. Fíjense el papel que han jugado los constructores de estas democracias liberales que tenemos en la región; ninguno de ellos violó una Constitución para llegar al poder, violaron o las modificaron después, pero jugaron las reglas del juego, con un gran apoyo popular.

En Bolivia hay una incapacidad de construir una oposición real a este proyecto autoritario; ésa es la realidad en la que tenemos que poner el debate; en Bolivia, con las circunstancias que vive hoy, es imposible llegar a un momento constituyente mientras el MAS sea gobierno, porque tuvieron su momento constituyente y crearon esta Bolivia, la que una buena parte de los bolivianos todavía cree. Pero al abrir el candado de la Constitución se crean situaciones donde todos estos grupos corporativistas ingresan con sus demandas y se llega a extremos como lo que acaban de vivir en Chile. Hay que plantear salidas en este contexto, y ésa es la dificultad que tiene cualquier proyecto alternativo al que gobierna Bolivia, o a Ecuador y Venezuela.

GM. Partidos únicos, pero no consagrados por las constituciones, ¿por qué tanta disonancia entre lo normativo y lo factual? ¿Se debe acercar los dos modelos?

HS. Debemos trabajar para que los presidentes se vayan al cumplir su periodo. Porque el poder no se deja, y eso es cubano. Los cubanos durante mucho tiempo influenciaron en nuestros países vía estudiantes radicalizados, guerrillas urbanas o rurales y se dieron cuenta de que eso los dejó afuera. La primera ley del castrismo es que el poder no se deja, ellos son esa escuela. Y cuando dejaron el poder fueron perseguidos; ocurrió con Cristina Kirchner, Rafael Correa, Evo Morales, Lula; entonces, la izquierda ha tenido una lección inigualable, el poder no se deja porque no hay otra amnistía posible que el poder. Ha habido tres procesos constitucionales buenos, Brasil en 1989, Colombia en 1991 y Argentina en 1994. Cuatro años es poco para un buen presidente y seis es mucho para uno malo. Queda pendiente esa discusión institucional, que no la vamos a tener ahora porque la política vive el día a día, los presidentes no duran y los partidos están fragmentados.