Análisis

Descentralización: repartir el gasto y concentrar la recaudación

El peso de las transferencias intergubernamentales en el presupuesto local establece las condiciones para que se privilegien los intereses del Gobierno.
domingo, 02 de junio de 2019 · 07:06

Horacio Vera Cossío  / La Paz

En abril se recordaron 25 años de descentralización en Bolivia. De ese cuarto de siglo, al menos 11 años han estado marcados por un ciclo de crecimiento impulsado por un contexto externo favorable. Este ciclo de crecimiento económico no ha sido una característica única de Bolivia. Este también ha estado presente en otros países productores de recursos naturales de la región como Perú y Colombia.

Otra tendencia que une a los tres países es la profundización de reformas de descentralización, un proceso de reciente data que no estaba presente en anteriores ciclos de expansión económica en el país. Ambas semejanzas sugieren que  comparar las experiencias de estos tres países permite identificar algunas lecciones para fortalecer el proceso de descentralización en Bolivia a futuro. 

Los gobiernos subnacionales muestran un papel cada vez más importante en la ejecución de los proyectos públicos en la región. La importancia de los gastos subnacionales en relación con la actividad económica y el gasto público total ha ido en constante crecimiento en Bolivia, principalmente en relación con los gastos sociales (educación, salud, protección social, vivienda, medioambiente y actividades de recreación).

La tendencia muestra un ritmo de crecimiento mayor a los de Colombia y Perú. En 2014 el gasto social de gobiernos subnacionales en Bolivia, en relación con el PIB, fue más alto que el de Colombia, el país que hasta entonces mostraba una mayor participación de los gobiernos subnacionales. Ante esta información, me pregunto si se ha desarrollado la institucionalidad para sostener los niveles de gasto de los gobiernos locales en Bolivia y si se han reforzado los incentivos para una utilización más efectiva de los recursos.

La recaudación de los municipios cayó en relación a la recaudación del Gobierno central. El ciclo económico ha afectado de distintas formas la recaudación de los municipios en los tres países. El mayor efecto estuvo en Bolivia, donde los municipios redujeron su contribución relativa a la recaudación pública aproximadamente de 8% antes de 2005 a 4% en los años siguientes. Esta reducción no es una casualidad; sino que está relacionada con  la creación de nuevas transferencias municipales financiadas por las rentas de explotación de hidrocarburos.

En Bolivia, se observa un crecimiento de la recaudación municipal en función al total entre 1994 y 2004, llegando inclusive a representar el 9% de la recaudación total en 1999. Pero a partir de 2005 el IDH incrementó la recepción de transferencias, que llegaron a representar hasta el 50% de los ingresos de algunos municipios. Algo similar ocurrió en Perú, donde el Canon Minero fue expandido al 50% en  2003, dotando de ingresos adicionales a gobiernos subnacionales. Bajo estas circunstancias, la recaudación propia de los municipios fue proporcionalmente menor en comparación a las transferencias y regalías. 

La mayor responsabilidad de los municipios en relación con el gasto público y su dependencia de transferencias intergubernamentales los hace más vulnerables en dos aspectos. Por un lado, la dependencia de transferencias desde el Gobierno central hace que los riesgos derivados del endeudamiento del Gobierno central y fluctuaciones de la economía externa se traspasen a los municipios. La descentralización de la recaudación abrió la posibilidad de incrementar la resiliencia al ciclo de la economía internacional al cual Bolivia siempre ha sido sensible, diferenciando la base de recaudación del Gobierno central y de los Gobiernos subnacionales. Sin embargo, una recentralización de los ingresos indica que esta alternativa no fue tomada.

Por otro lado, la dependencia de transferencias erosiona la habilidad de los municipios para priorizar las necesidades locales. En su lugar, el peso de las transferencias intergubernamentales en el presupuesto local establece las condiciones para que se privilegien los intereses del Gobierno central. Las transferencias no son de libre disposición, sino que vienen acompañadas de reglas de gasto mínimas en sectores como salud y educación. Estas reglas están justificadas cuando los municipios no priorizan estos sectores; pero a medida que las necesidades básicas son cubiertas (matriculación primaria universal) las reglas muestran ser poco responsivas a las nuevas necesidades que aparecen (medición de la calidad de la enseñanza y desarrollo de pruebas cognitivas).

Adicionalmente, dada la debilidad del Estado de derecho (según el World Justice Project, las restricciones a los poderes gubernamentales en Bolivia están en la posición 114 de 126 países en el mundo, y en la posición 25 de 30 países del continente) y la hegemonía del Gobierno central, este ostenta de facto un poder de veto sobre las políticas locales. Por lo tanto, en las condiciones actuales los gobiernos municipales tienen incentivos para alinear su política a la del gobierno central.

En 2009, Perú instituyó el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión (PI), dirigido a los gobiernos municipales. Este programa ofrece premios.
 

Propuesta de solución: instrumentos más flexibles e incentivos 

Bolivia mostró un proceso de descentralización cualitativamente distinto al de Perú y Colombia entre los años 2000 y 2015. Bolivia ha optado por delegar a gobiernos subnacionales un gasto comparable en relación con el PIB al de Colombia; mientras que el papel de los municipios en la recaudación fiscal ha sido menor. Un elemento importante para explicar esta alternativa de política es el fortalecimiento del sistema de transferencias. En vista de la caída de los precios y de la producción de hidrocarburos es necesario pensar en alternativas a las transferencias intergubernamentales que permitan sostener el gasto de los municipios y al mismo tiempo priorizar el desarrollo de capacidades para la planificación local.

Colombia es el país que ha logrado profundizar en mayor manera la descentralización en la región. Las instancias subnacionales de gobierno en Colombia en 2015 representaron cerca del 19% de la recaudación total. En este país, además de los impuestos a la propiedad de vehículos e inmuebles, que también hay en Bolivia, los municipios son capaces de establecer sobretasas que se añaden al impuesto cobrado por el consumo específico de bienes, como  la gasolina. Los impuestos a la propiedad  permitieron establecer una base impositiva estable.

Horacio Vera Cossío es investigador del Instituto de Investigaciones Socio-económicas de la Universidad Católica Boliviana.

 

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