Participación Popular: Ley que reconfiguró territorio, poder y recursos cumple 25 años

Se conmemora cuarto siglo de la promulgación de la ley que “municipalizó” al país e inició el proceso de descentralización. ¿Qué ha pasado después de la denominada “norma maldita” en la historia boliviana?
lunes, 22 de abril de 2019 · 00:06

Carolina Méndez / Santa Cruz

El jueves 21 de abril de 1994, los periódicos amanecieron anunciando que la Participación Popular ya era ley de la República. Se cumplen 25 años de  la norma que  “municipalizó” al país  e inició el proceso de descentralización. Según sus artífices y detractores,  hizo más: reconfiguró el territorio, el poder y la transferencia de recursos.

Sin embargo, a pesar del regocijo de las portadas de aquel 21 de abril, en el interior de  los periódicos había serios textos detractores que advertían que la Participación Popular iba a “legalizar el abuso del Gobierno a las regiones”. ¿Qué pasó  cuarto siglo después, aún con la norma abrogada?     

“Voluntad política”

Después de ocho meses de que     Gonzalo Sánchez de Lozada iniciara su primer gobierno, se aprobó la Ley 1551 de Participación Popular. Esta era la segunda medida dentro de un paquete de “ajuste estructural” que venía a tono con el modelo del libre mercado que se implementaba desde 1985 en el país.

El debate parlamentario se inició la tarde del martes 19 de abril y la ley fue aprobada por tiempo y materia al finalizar la tarde del 20. Según cuentan los artífices de la norma, era tanto el entusiasmo al concluir el procedimiento que fue inevitable cantar el Himno Nacional a viva voz y a plena emoción.

La República en ese entonces daba cuenta de 22 proyectos de ley presentados previamente ante el parlamento durante al menos 12 años de debate sobre descentralización administrativa. La diferencia entre todos los intentos anteriores y el último del 94 que sí llegó a buen puerto de institucionalización fue, en palabras de Carlos Hugo Molina, “la voluntad política para aprobar la desentralización”.

Carlos Hugo Molina,  uno de los artífices de la ley.

La ley fue trabajada por un equipo de   22 personas de las cuales pocas venían de cargos públicos. Carlos Hugo Molina, Roberto Barbery, Rubén Ardaya, Iván Arias, Alfonso García, Fernando Medina, son algunos de los nombres de aquel grupo que buscó romper con el centralismo a través de la “municipalización” del país.

En reiteradas ocasiones han expresado que “no hubo invención”, sino más bien un alineamiento de capacidades y voluntades que identificaron una oportunidad.

Las bases

En el intento de rastrear antecedentes nacionales para convergir en la ley, sus gestores suelen aludir a la Guerra del Chaco que obligó al reconocimiento como país; a la Revolución del 9 de abril del 52 y sus reformas cruciales, a la fundación de la COB, la Conaljuve, CSUTCB, CIDOB, a las corporaciones regionales de desarrollo, a las luchas cívicas por la descentralización, a la aprobación de la Ley Orgánica de Municipalidades, a la Ley SAFCO y a las estadísticas de inicios de la década del 90.

El Censo del año 92 arrojó un dato alarmante que develaba la necesidad de sincerar la relación del Estado con el territorio: el 42% de la población boliviana vivía en comunidades que no alcanzaban a los 2.000 habitantes, es decir, estaban fuera de radios urbanos lo cual implicaba que no pertenecían a ningún municipio. Por lo tanto, ese 42% de población no escogía alcaldes, no se beneficiaba con asignación de recursos económicos municipales, no formaba parte de decisiones con repercusión local (al menos no en la estructura de gobierno municipal) y en gran medida se veía obligada a migrar a las ciudades para poder acceder a salud y educación.

Bolivia tenía 186 municipios en los que había elecciones pero sólo 24 administraban recursos económicos con ingresos superiores a 1.000 dólares. Esto se debía a que la Ley 843 de Reforma Tributaria que había sido aprobada el año 86 establecía una coparticipación en favor de los municipios disponiendo que las obligaciones fiscales se hagan efectivas en el domicilio legal del contribuyente.

Es decir, si se compraba un litro de gasolina en Guayaramerín el impuesto se pagaba en La Paz porque allí estaba la oficina principal de Yacimientos, por tanto, era el municipio de La Paz el que terminaba beneficiado. Bajo ese esquema era tarea imposible esperar una distribución de recursos más o menos equitativa ya que la mayoría de los municipios no tenían empresas principales.

Otro aspecto que permite graficar el contexto de aquella época tiene que ver con la gestión. Las gasas, el algodón y el alcohol que se necesitaba para los hospitales eran comprados en La Paz y desde allí redistribuidos a todo el país. El mismo circuito cumplían las tizas y pizarras  para las escuelas de Camiri, Charagua o Riberalta.

La Ley 1551

Es entonces en esta coyuntura en la que se aprueba la Ley 1551 que tenía como objetivos principales: reconocer el territorio, dotarlo de una autoridad, traspasarle competencias y transferirle recursos económicos.

Los álgidos debates que surgieron en torno a la Ley y las posturas críticas respecto a la misma, dejan constancia que más que una acción administrativa la Ley de Participación Popular fue una decisión esencialmente política e ideológica que reconfiguró las dinámicas nacionales y a pesar de que fue abrogada tras la aprobación de la Ley de Autonomías el país continúa estructurado sobre sus cimientos.

Con críticas y elogios de por medio, la  Ley de Participación Popular reconfiguró las dinámicas nacionales. Fue el primer paso serio hacia la descentralización y  con la “munipalización” empezó a esbozar a la “Bolivia de hoy”.

La Ley 1551 de Participación Popular fue abrogada después de  la aprobación de la Ley de Autonomías. No obstante, su larga sombra aún se proyecta en la historia del país.

José Martínez,  sociólogo y analista.

Las voces críticas sobre la norma

El municipio fue el corazón de la Ley de Participación Popular, sobre esta “unidad territorial básica del Sistema Nacional de Planificación” recayeron las competencias y se llegó a consolidar como el principal escenario para la gestión pública. La construcción de esa base aún genera debate.

 La premisa fue, según relata el abogado constitucionalista José Luis Santisteban, “no debe haber ciudadano sin representación política por lo tanto, no debe haber territorio poblado sin gobierno municipal.” Fue así que de 186 se subieron a 315 los  municipios de Bolivia.

La apuesta por niveles municipales por sobre niveles intermedios (departamentales), según Carlos Hugo Molina, tenía explicación en las experiencias de países vecinos quienes habían tomado el orden inverso y no habían conseguido la incorporación inmediata de los municipios como actores locales.

Santisteban,  con mirada crítica, asegura que el municipalismo de la Ley de Participación Popular debilitó hasta la actualidad a los departamentos ya que a pesar de la Nueva Constitución y de la autonomía vigente, el resabio del 94 continúa en la estructura nacional reafirmando el centralismo del poder central.

“El programa Evo Cumple por ejemplo, está sobre la base de la Participación Popular que potencia a los municipios y liquida a lo departamental. Sencillamente porque los niveles intermedios no son compatibles con el centralismo del Estado”, dice el abogado. Y remata: “el centralismo se sustenta en el municipalismo”.

Otra voz detractora de la Ley 1551 es la del sociólogo José Martínez, quien en 1996 publicó el libro Municipios y Participación Popular en América Latina: Un Modelo de Desarrollo cuya tesis principal fue que al institucionalizar lo popular, se ejercía un mecanismo de control social que buscaba evitar los efectos de la pobreza y reducir el conflicto quitando la esencia de la verdadera participación popular de las organizaciones indígenas y campesinas.

Afirmaba que se hacía responsable a los pobres de su situación de miseria que el propio Estado propició. 25 años después de la aprobación de la ley, al ser consultado  Martínez asegura que su tesis no ha cambiado y que por el contrario, se ha visto reafirmada en la actualidad. Alude que si bien desde el MAS se tildó a la ley como “una política propia del Consenso de Washington”, se terminó por reafirmar la estructura municipalista en la Constitución del 2009. Debido a que, el modelo sirve tanto a derecha como a izquierda para cooptar luchas.

Resume su lectura de los hechos con la frase: “El MNR con la ley de participación popular puso el guiñador a la izquierda y el carro iba a la derecha, en la actualidad los conductores son ‘izquierdistas’ pero el carro sigue sirviendo a la derecha”.

Los álgidos debates que surgieron en torno a la ley y las posturas críticas respecto a la misma, dejan constancia que más que una acción administrativa la Ley de Participación Popular fue una decisión esencialmente política e ideológica que reconfiguró las dinámicas nacionales y a pesar de que fue abrogada tras la aprobación de la Ley de Autonomías el país continúa estructurado sobre sus cimientos.

La Ley 1551

La Ley de Participación Popular fue promulgada durante el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada. Tuvo una vida legal de 16 años antes de ser abrogada.

1993

Gonzalo Sánchez de Lozada inicia su primer  gobierno que iba a extenderse hasta   1997. Propuso una serie de medidas transformadoras del Estado, entre ellas, la Ley de Participación Popular.

19  de abril de 1994 se inició el debate parlamentario para el análisis del proyecto de ley de Participación Popular. La norma fue aprobada por tiempo y materia al finalizar la tarde del 20 de abril y publicada en la gaceta a fin de mayo.

1551

La Ley de Participación Popular se basaba en la municipalización como corazón e inicio del proceso de descentralización administrativa y territorial del país.

1992

El Censo de ese año develó que el 42% de la población de Bolivia vivía en comunidades, por lo que no pertenecía a municipios. Ese fue un motor para la municipalización por la ley.

315

Los municipios de la administración boliviana subieron de  186 a 315, por efecto de la Ley de Participación Popular. La estructura territorial del país se reestructuró así para incluir a mayor población en la repartición de recursos.

2010

Con la promulgación de la Ley de Autonomías se abrogó la Ley de Participación Popular, que estuvo en vigencia 16 años. Se cumplen 25 años de su aprobación este abril de 2019.

Confidencial

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