El “perdonazo tributario” y la deriva de la política tributaria

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lunes, 27 de agosto de 2018 · 00:10

El Gobierno anunció implementar el “perdonazo tributario” con el objetivo de reducir la millonaria cartera en mora del Servicio de Impuestos Nacionales y de la Aduana.

La denominación “perdonazo” es el nombre que se acuñó en nuestro país para referirse a lo que la doctrina tributaria denomina “amnistía tributaria” o “amnistía fiscal”, que no es otra cosa que la condonación de sanciones, intereses y a veces parte del tributo principal por obligaciones tributarias incumplidas.

El término amnistía viene del ámbito penal y etimológicamente proviene de la raíz griega “a-mnestis”, que significa “sin-recuerdo”, que es la misma que la de amnesia, que quiere decir olvido. Por eso los gobiernos prefieren llamar con otros nombres como programas especiales, regularización voluntaria, declaraciones excepcionales, etcétera.

De acuerdo con la legislación comparada, las razones para la introducción de una amnistía fiscal son:

1. Como un método efectivo para obtener rápidamente recursos financieros adicionales.

2. Para introducir cambios en las estructuras institucionales y en la normativa tributaria nacional a través de reformas tributarias.

3. Para inducir la repatriación de capitales.

En la actual coyuntura, la amnistía fiscal obedece principalmente a objetivos recaudatorios, lo que no condice con el objeto que persigue este tipo de programas, que son generalmente concebidos como medidas complementarias a una estrategia a más largo plazo para mejorar el cumplimiento tributario en general. En este sentido, la explicación de reducir la millonaria cartera en mora es insuficiente como objeto de la amnistía tributaria.

En nuestro país, en dos oportunidades se puso en vigencia amnistías tributarias: el año 1986, con la Ley 843 que aprueba una profunda reforma tributaria para hacer frente a una coyuntura económica crítica, por lo que con esta medida se logró recaudar recursos que requería el Tesoro; el año 2003, con la promulgación del nuevo Código Tributario (Ley 2492) se aprobó una amnistía tributaria con la finalidad de implementar el nuevo Código Tributario.

En ambos casos el país enfrentaba situaciones económicas complicadas y las amnistías permitieron obtener recursos adicionales para apalancar políticas públicas de emergencia.

Por lo que no se entiende la motivación de la amnistía anunciada, ya que si la situación de la economía es de las mejores, hasta el punto de prometer un “segundo aguinaldo”, ¿para qué se busca recaudar rápidamente recursos adicionales? ¿La economía está bien o está mal?

La mora tributaria en nuestro país y en Latinoamérica es elevada, y su recuperación es baja por muchas razones, entre ellas por la baja actividad económica que vuelve volátiles los emprendimientos, ya que se abre un negocio y se cierra porque no va bien, pero la actividad ya ha generado obligaciones tributarias que pasan a engrosar la mora, que se convierte en incobrable.

Al parecer el Código Tributario promulgado en 2003, cuyo espíritu es endurecer la legislación para obtener mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias, no ha dado los resultados esperados. La idea de que el costo de endeudarse por impuestos sea alto para que el contribuyente elija primero pagar sus obligaciones tributarias, ha resultado un bumerán. Como ejemplo, dos instituciones del Código dan cuenta de este intento fallido:

Primera, la introducción del interés compuesto para el cálculo de la deuda tributaria. De esa manera cuanto más se aplace en el tiempo el pago del impuesto, mayor será el importe a pagar.

Segunda, el mecanismo rígido del procedimiento para el cobro de declaraciones juradas presentadas no pagadas o pagadas parcialmente. De acuerdo con el artículo 108 numeral 5 del Código Tributario, este tipo de declaraciones juradas constituyen directamente títulos de ejecución tributaria. De esa manera, por el tributo omitido, se ejecuta el cobro directamente pero también se sanciona por la conducta contraventora de omisión de pago. Es decir, el que no paga o paga parcialmente una declaración jurada, paga dos veces. Lo que no ocurría con el anterior Código Tributario (Ley 1340), que sólo se cobraba por el tributo.

Este procedimiento duplica la deuda de las declaraciones juradas y está incrementando la cartera en mora como una bola de nieve.

Otro tema que debe preocupar a la autoridad fiscal es el elevado nivel de informalidad de la economía. De acuerdo con mediciones, menos del 30% de la actividad económica es formal.

Esto nos muestra un sistema tributario injusto e inequitativo que ejerce fuerte presión sólo al sector formal, sistema que requiere reformar para cumplir con los principios de la política fiscal que dispone el artículo 323 parágrafo I de la Constitución Política del Estado Plurinacional: capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria.


David Altamirano es abogado y experto en materia tributaria.

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