Juan Antonio Morales

El Presupuesto General del Estado, ¿guía o ficción?

viernes, 14 de enero de 2022 · 05:10

El Presupuesto General del Estado (PGE) es el instrumento principal de política económica de los gobiernos y, por esa razón, para que sea una guía efectiva para las decisiones, debe ser preparado con máximo cuidado. El PGE tiene una naturaleza técnica pero no se puede soslayar que resulta también de equilibrios políticos. No se le puede dar un tratamiento enteramente tecnocrático, pero debe recoger de la manera más coherente posible los objetivos dela política económica.

El PGE por su misma naturaleza se basa en proyecciones de ingresos y gastos. Es normalmente la proyección de gasto la que refleja las orientaciones de la política que se desea seguir. El gasto es también más previsible que los ingresos, tanto más que tiene un patrón estacional marcado. Los ingresos son más difíciles de proyectar porque dependen de factores que están fuera del control de los gobiernos. En especial, los ingresos por impuestos al comercio exterior, que se aplican a bases muy fluctuantes, por ejemplo por la incidencia de precios internacionales, son difíciles de anticipar.

Si los gastos son mayores a los ingresos se tendrá un déficit. Se acostumbra prestarle mucha atención, aunque no en el país, al llamado déficit primario que es el déficit con exclusión de los pagos de intereses.

Sin subestimar las dificultades técnicas de controlar el déficit primario, es importante, con todo, utilizar toda la información disponible para preparar el presupuesto. En especial, los parámetros de base, como son la tasa proyectada de crecimiento del PIB y la tasa de inflación deben provenir idealmente de fuentes independientes como las de centros académicos o, en su caso, de comités ad hoc de expertos independientes. Si esos parámetros provienen del Ministerio de Economía o de entidades estrechamente controladas por él, se tendrá la sospecha de que consideraciones políticas predominan sobre los técnicos.

La práctica en el país y no solo de este gobierno, es la de elaborar presupuestos ampulosos, para mostrar a la galería, pero que al final del día no se cumplen y los gastos presupuestados se tienen que ajustar a las disponibilidades de caja. Esto explica las bajas ejecuciones de los presupuestos, especialmente del presupuesto de inversiones. Si es sobre la base de caja que se van a ejecutar los proyectos de inversión y otros gastos, el presupuesto pierde su papel de guía y de indicador para las decisiones, no enteramente, pero queda cojo.

El PGE 2022 tiene muchos de los defectos mencionados. Para comenzar el PGE consolidado es demasiado grande: está por encima del 80% del PIB. Pocos países en el mundo consienten un gasto público de esa magnitud. El presupuesto de inversiones es igualmente demasiado grande y mal distribuido. De los $us 5.015 millones, un poco más del 12% del PIB, 2.131 millones irían a empresas públicas, mientras a infraestructura, que podría ser catalizadora de inversión privada, iría una suma bastante inferior, 1.499 millones. Las inversiones para el área social, 863 millones, serían un 40% de las previstas para las empresas públicas. Muy posiblemente un PGE de esas características será ejecutado solamente muy parcialmente, lo que es a la vez un consuelo y una pena porque será un tigre sin dientes.

Si hay un déficit tendrá que ser financiado con deuda interna o externa. La brecha de financiamiento del déficit, es decir la porción del déficit que no puede ser financiada en el mercado financiero, tendrá que ser llenada con créditos del Banco Central, figurativamente “imprimiendo dinero”.

Es imprudente ignorar el nivel de la deuda pública.  Si la deuda pública interna ya está en un alto nivel se confrontará mayores dificultades en el país de financiación del déficit. El acceso a fuentes externas de crédito impone también restricciones al presupuesto. Por la sequía de fondos, lo único que quedará es recurrir a créditos del BCB, lo que es peligroso para la estabilidad macroeconómica. Por estas consideraciones, la ejecución de los gastos será muy inferior a la presupuestada, obligando a ajustes no planificados y a romper prioridades.

 

Juan Antonio Morales es profesor emérito de la UCB y expresidente del BCB

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